一、引言

改革开放以后，通过深化改革和实施大规模扶贫开发，尤其是得益于党的十八大以来精准扶贫精准脱贫方略的实施，中国的减贫事业取得了举世瞩目的成就。按现行农村扶贫标准，中国在2020年实现了832个贫困县全部摘帽，农村贫困人口全部脱贫。中国绝对贫困的消除，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。

然而，绝对贫困的消除并不意味着贫困问题的终结。党的十九大报告明确指出，“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”发展的不平衡不充分将导致相对贫困问题长期存在。在此背景下，党的十九届四中全会明确提出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”这为中国在全面建成小康社会后开展扶贫工作指明了方向，标志着新时期扶贫工作的重点将从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变。进入相对贫困治理阶段，现行衡量农村居民家庭是否贫困的标准将不再适用，亟需研究制定新时期的相对贫困标准和贫困瞄准机制，这是新时期识别相对贫困人口、采取贫困治理举措、评估贫困治理成效的前提，对新时期解决好相对贫困问题具有重要的现实意义。

二、相对贫困的标准

（一）相对贫困问题的现实考量

1、顺应贫困性质转变的考量。全面建成小康社会后，贫困群体以“两不愁”为主的生存型贫困问题基本得到解决，但随着社会主要矛盾的变化，人民群众包括贫困群众美好生活的需要日益广泛，不仅追求温饱与生存，而且追求更高层次的发展与共享，尤其是教育、医疗、就业、社会保障等基本公共服务方面的需求进一步快速增长。因而，受自然、历史、体制等多方面因素的影响，发展不平衡不充分所导致的以基本可行能力不足为主要表现的发展型贫困问题逐渐凸显出来，成为全面建成小康社会后中国相对贫困问题的重要表现。

2、统筹城乡贫困治理的考量。在制度性和结构性要素的共同作用下，中国的贫困人口主要分布在农村，贫困治理也主要面向农村贫困人口。但随着城乡人口结构的变动，城镇贫困问题已不容忽视。全面建成小康社会后，中国的贫困问题不只存在于农村，而是农村贫困和城镇贫困并重，应统筹解决。

3、实现国家反贫困目标的考量。党的十九大和党的十九届四中全会提出的发展目标都为新时期的贫困治理目标做出了指引：既要提高相对贫困群体的收入水平，降低收入分配的不平等程度，又要提高相对贫困人口基本公共服务的可获得性和利用率。由此可见，全面建成小康社会后，缩小差距、均衡发展将是今后一个时期中国贫困治理的主要目标。

4、接轨国际贫困标准的考量。国际上相对贫困标准的制定主要以收入贫困为核心，通常为收入中位数或平均数的一定比例。但对像中国这样城镇化进程尚未完成、区域发展不均衡的发展中国家而言，相对贫困不仅是收入分配不平等的问题，教育、医疗、社会保障等非收入维度的发展差距也是相对贫困产生的重要原因。因此，全面建成小康社会后，中国仍需避免采取单一维度（收入）的相对贫困标准，可在借鉴国际通行的收入标准的基础上，延续精准扶贫阶段“一维划线，多维识贫”的做法，制定多维相对贫困标准。

（二）相对贫困标准的可行方案

1、相对贫困标准。全面建成小康社会后，中国可以设定一个包括收入维度和以基本公共服务为主要内容的非收入维度的多维相对贫困标准。其中，收入作为衡量贫困的传统指标，仍将是多维相对贫困标准中的一个重要维度；非收入维度可在教育和健康保障的基础上，纳入就业、社会保障（医疗保险、养老保险）和生活环境（耐用品、信息获取、卫生厕所、炊用能源、垃圾处理）等主要反映基本可行能力并有利于缩小差距、促进社会平等的因素。

2、相对收入贫困线。本文建议借鉴国际惯用做法，采用居民人均可支配收入的中位数的一定比例来计算相对收入贫困线。该做法最关键的是确定一个合适的比例值，这意味着相对贫困人口规模的确定。比例值的确定要符合实际情况，既不给财政造成巨大压力，又能客观反映相对贫困人口规模。

国际惯用的比例值主要是根据经济社会发展水平较高的发达国家的统计数据和贫困状况确定的，设置得较高，一般为50%～60%。相比于发达国家，中国的经济社会发展水平还有较大差距，如果在相对贫困初期阶段机械地套用国际惯用比例值，相对收入贫困线就会定得过高，将造成规模庞大的相对贫困群体出现，给财政造成巨大压力。

另外，从中国的现实情况看，城乡二元经济结构的长期存在导致城乡居民收入差距较大。在这种背景下，城镇与农村尚不具备采用同一条相对收入贫困线的现实条件。在相对贫困初期阶段，统筹城乡贫困治理可采用城镇与农村居民人均可支配收入中位数的相同比例来分别计算各自的相对收入贫困线，将城乡贫困问题置于各自群体内部来解决。

3、相对贫困标准的调整方案。相对收入贫困线的动态调整可以有两种思路：一是在一段时间内（例如五年）固定比例值，每年根据上一年城镇与农村居民人均可支配收入的中位数调整下一年的相对收入贫困线，然后循序渐进地提高比例值；二是在一段时间内（例如五年）固定相对收入贫困线，每年根据物价指数进行调整。非收入指标的动态调整要根据贫困形势的不断变化，对维度、指标以及临界值等进行增减、修正和完善。

三、相对贫困的测量

（一）数据来源

本文数据来源于2018年中国住户调查。该调查覆盖全国31个省（区、市）的1800个县（市、区），能够详细反映城乡居民的生产和生活状况。尤其重要的是，样本户的收入和消费状况有关数据采用日记账方法收集，这是其他所有微观住户调查均不具备的优势。受数据可得性限制，本文采用的是2018年15个省（区、市）330个县（市、区）的住户调查数据。这15个省（区、市）覆盖了中国东部、中部、西部三大区域的主要省份。样本总数为20665户70437人，其中，城镇样本12702户40476人，农村样本7963户29961人。

（二）测量结果分析与讨论

1、相对收入贫困线与贫困发生率。在相对贫困初期阶段，相对收入贫困线进行城乡分设并采用人均可支配收入中位数的40%这一比例值是合适的。主要依据是：第一，能与现行绝对收入贫困线实现平稳过渡。按40%这一比例值计算得出的相对收入贫困线比较合理，为当年绝对收入贫困线的1.69倍。第二，能与农村低保平均标准实现有效衔接。2018年全国农村低保的平均标准（4833.4元）相当于样本农村居民人均可支配收入中位数（12658元）的38%。第三，能使相对贫困发生率处于合理水平。将人均可支配收入中位数的40%设置为相对收入贫困线可覆盖10%～15%的城乡贫困人口。

本文还将城乡居民样本视为整体，对城镇与农村使用同一条相对收入贫困线进行相关测算。根据测算结果，若城镇与农村采用同一条相对收入贫困线，绝大多数相对贫困人口将集中于农村地区且规模较大，贫困分布将极不均匀；并且，此时按照人均可支配收入中位数的不同比例估算出的相对贫困人口规模均远大于城乡分设相对收入贫困线时城镇与农村相对贫困人口规模之和，容易给财政造成巨大压力。

2、单一指标贫困情况分析。从全国层面来看，城镇居民单一指标贫困状况中比较突出的几个方面是就业、养老保险、收入、卫生厕所、医疗保险、健康状况；农村居民在除医疗保险指标外的其余各指标上的贫困发生率均为10%以上，尤其是卫生厕所、清洁炊用能源使用率较低，就业和养老保险保障较差。分区域来看，中部和西部地区城镇居民在就业、养老保险、收入、卫生厕所和健康状况5个指标上的缺失程度比较严重，东部地区城镇居民主要在就业、养老保险和医疗保险方面的缺失程度较重；中部和西部地区农村居民在除医疗保险指标外的其余各指标上的贫困发生率均高于10%，东部地区农村居民在就业、卫生厕所、炊用能源、养老保险、健康等方面的缺失情况较重。

3、多指标贫困情况分析。当居民在任何指标上均不存在贫困时，城镇有26.57%的人口为非贫困人口，而农村的这一比例为13.15%；分区域来看，东部地区的非贫困人口比例明显高于中部和西部地区。城镇居民大多只在1～3个指标上处于贫困状态，农村居民大多只在1～4个指标上处于贫困状态，以上情况的贫困发生率均在10%以上。分区域来看，三大地区城乡居民贫困发生率均在只考虑1个指标时最高，且东部地区城乡居民的贫困发生率要高于中部和西部地区；而当考虑多于1个指标时，中部和西部地区城乡居民的贫困发生率更高，说明中西部地区城乡居民的贫困程度相对更深。

4、多维贫困测算及各维度和指标的贡献率。参考Alkire and Santos（2010；2014）的研究，本文把多维贫困的临界值定义为30%。多维贫困测算结果表明：西部地区是城镇和农村居民多维贫困问题最严重的区域，中部地区次之，东部地区最轻微；城乡对比来看，农村居民多维贫困程度比城镇居民更严重。对多维贫困指数按维度和指标进行分解，得到每个维度和指标对多维贫困指数的贡献率：城镇样本中，就业是造成全国和各地区城镇居民多维贫困的最主要因素，收入、健康和社会保障也是造成不同地区城镇居民多维贫困的关键因素。农村样本中，就业、健康和教育维度对全国以及东部和中部地区农村居民多维贫困指数的贡献率排在前三位；对西部地区农村居民多维贫困指数贡献率排名前三位的依次是健康、生活环境和就业维度。

5、小结。由于区域经济社会发展不均衡，相对贫困群体的空间分布差异较大。在相对贫困呈区域性特征的背景下，由于相对贫困通常是低于一定生活区域范围内平均生活水平的状态，若全国采用“一刀切”的相对贫困标准容易发生贫困对象的遗漏，尤其是在经济发展水平较高的地区。因此，对于全面建成小康社会后相对贫困标准的制定，建议对城镇与农村分别制定相对贫困标准的基础上考虑地区差异，给予经济发达地区一定的上浮空间，以适应当地的经济发展水平，但需与国家层面相对贫困标准中的维度和指标保持统一性。

（四）多维相对贫困群体特征分析

1、人口特征。女性、老年人、不健康者、残疾人等特殊群体是发生多维相对贫困的主要群体。

2、分布特征。居住在山区人口和少数民族地区人口的多维贫困程度更深。

四、相对贫困的瞄准

（一）区域与个体瞄准相结合

中国相对贫困人口的区域分布具有稳定性，区域性特征明显。即便脱贫攻坚消除了绝对贫困，绝对贫困阶段的集中连片特困地区和“三区三州”等深度贫困地区在新时期仍为欠发达地区，相对贫困问题仍然严峻。因此，相对贫困治理仍需通过推动区域高质量发展，不断缩小这些欠发达地区与其他地区的差距。由于区域瞄准的漏出性以及致贫原因的多元化、复杂化和差异化特征，个体层面的瞄准仍不可或缺，要根据相对贫困人口的不同致贫原因，采取精准化的贫困治理措施。

（二）城镇与农村瞄准相统筹

以建立城乡一体化的基本公共服务体系为重点，有步骤、分阶段推动医疗、教育、社会保障等内容和标准的统一，建立城乡统筹的贫困治理部门和贫困治理体系，不断补齐共同富裕的“短板”。通过将城镇与农村的相对贫困问题统筹考虑，能更有效、更具体地观测到城乡之间的相对差距，从而逐步精准地推动城乡基本公共服务数量和质量的均等化，促进相对贫困治理目标和社会主义现代化目标的实现。

（三）重点领域与重点人群并重

全面建成小康社会后，要坚持多元瞄准机制，集中有限资源向相对贫困的重点领域和薄弱环节倾斜。根据测算结果，就业保障与就业服务应成为全面建成小康社会后贫困治理的优先干预领域。同时，健康、教育和社会保障等是造成城乡居民陷入相对贫困不可忽视的因素，贫困群体尤其是农村贫困群体的生活条件同社会一般生活标准相比仍有较大差距，政府应投入更多资金予以支持。

根据贫困治理实践与测算结果，相对贫困的重点人群是女性、老年人、不健康者、残疾人等具有明显特征的特殊群体，未来的贫困救助政策应多向这些群体倾斜。

五、研究展望

本文对全面建成小康社会后中国的相对贫困问题进行了前瞻性研究，但由于研究问题的复杂性，仍存在一些不足之处：一是由于相对贫困问题涉及范畴较为广泛，本文在现实考量因素方面的阐述仍然不够全面；二是受数据可得性限制，本文所设计的多维相对贫困指标体系仍有局限，对赋权增能、主观福利等方面涉及不够；三是由于城乡和区域差异较大以及城乡人口的不断流动，相对贫困形势的长期变化具有不可预测性